Paulo Marcos de Moraes advogado criminalista, presidente da Comissão de ODS, ESG e Compliance da OAB Pará, membro da Associação Brasileira dos Advogados Criminalistas (ABRACRIM). Cursa o LLM em Direito Penal Econômico pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP) e é mestrando em Direitos Fundamentais pela Universidade da Amazônia (UNAMA). É fundador e presidente do Instituto ODS da Amazônia, voltado à promoção da justiça socioambiental e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, bem como idealizador e host do podcast jurídico “Pra Fazer Direito”, projeto de educação popular que democratiza o acesso ao conhecimento jurídico e institucional.
TEMA: NE BIS IN IDEM E A MITIGAÇÃO DA INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS SANCIONADORAS ;

RESUMO DO CASO
O presente caso trata do princípio do ne bis in idem (vedação de dupla punição pelo mesmo fato) na relação entre as esferas penal e administrativa sancionadora, analisando as implicações da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no chamado “caso da merenda escolar”. Nesse esquema de corrupção, descoberto em 2016, diversos agentes foram investigados por fraude em licitações de merenda escolar no estado de São Paulo, incluindo um ex-presidente da Assembleia Legislativa. O caso ganhou relevância nacional por envolver desvio de recursos da educação e suscitou ações penal e de improbidade administrativa paralelas contra os envolvidos. A narrativa descreve como a ação penal contra o principal acusado foi trancada pelo STF por falta de provas suficientes de autoria, levantando questionamentos sobre a possibilidade de prosseguir com a ação civil de improbidade pelos mesmos fatos. A relevância do caso reside na necessidade de equilibrar o combate à corrupção com a proteção de garantias individuais, evitando dupla persecução punitiva. A decisão do STF representou um marco ao adotar uma interpretação de “independência mitigada” entre instâncias, estendendo garantias típicas do direito penal (como o ne bis in idem) ao direito administrativo sancionador. No decorrer do relatório, são identificados os atores chave envolvidos, bem como discutidas as razões que tornam o caso importante para o estudo acadêmico e profissional. Por fim, são apresentadas alternativas de solução desde aprimoramentos normativos até políticas de coordenação entre esferas e desenvolvidas conclusões destacando as lições aprendidas e os impactos para a tutela do interesse público e das garantias individuais.

Palavras-chave: bis in idem; improbidade administrativa; independência das instâncias; direito penal; direito administrativo sancionador.

INTRODUÇÃO

Em 15 de dezembro de 2020, a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria, proferiu uma decisão delimitando o alcance do princípio do ne bis in idem na relação entre o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador. O caso concreto que motivou essa decisão ficou conhecido como “máfia da merenda escolar”, envolvendo fraudes em licitações de merenda e resultando em processos criminais e administrativos contra agentes públicos. A questão central apresentada por esse caso foi se um agente poderia sofrer, simultaneamente, sanções penais e cíveis (improbidade administrativa) pelos mesmos atos ilícitos, sem que isso violasse a garantia de não ser punido duas vezes pelo mesmo fato. Diante de uma absolvição ou trancamento da ação penal por inexistência de crime ou falta de autoria, colocava-se a dúvida sobre a legitimidade de prosseguir com uma ação de improbidade sobre os mesmos fatos.
A escolha do caso justifica-se por sua importância no aperfeiçoamento do diálogo entre instâncias punitivas distintas. Trata-se de um tema de grande relevância prática e teórica, pois envolve o equilíbrio entre dois pilares do Estado de Direito: de um lado, a efetividade no combate à corrupção e à improbidade; de outro, a proteção dos direitos fundamentais do acusado, em especial as garantias penais clássicas. A decisão inovadora do STF, ao aplicar o ne bis in idem para impedir duplicidade sancionatória, representa uma inflexão jurisprudencial e tem impacto direto na condução de inúmeros processos de corrupção e improbidade em curso no país.
No que tange à estrutura deste relatório, após esta Introdução segue-se a Síntese Fática, na qual é narrada de forma objetiva a evolução do caso “máfia da merenda” e os principais acontecimentos nos âmbitos investigativo e judicial. Em seguida, na seção de Justificativa, Razões e Relevância, discutem-se os motivos pelos quais o estudo do caso se mostra relevante, embasando-se em dados e entendimentos jurídicos atuais. Apresenta-se também um Diagrama dos Atores envolvidos, identificando os principais personagens e instituições que atuaram no caso e que devem ser considerados na formulação de soluções. Na seção de Propositura de Alternativas são delineadas possíveis soluções para o problema jurídico identificado, seja por meio de interpretações normativas, de reformas legislativas ou de políticas públicas. Por fim, nas Considerações Finais, resumem-se os principais argumentos e conclusões obtidas, avaliando em que medida os objetivos iniciais foram atingidos e apontando eventuais perspectivas futuras de estudo ou aperfeiçoamento. A linguagem adotada é clara e objetiva, adequada a um público jurídico, e o texto respeita as normas técnicas pertinentes, como as da ABNT, no tocante à formatação e referências.

SÍNTESE FÁTICA

O caso em análise origina-se de um esquema de corrupção que ficou conhecido pela mídia como “máfia da merenda”. Esse esquema envolvia fraudes em licitações para o fornecimento de merenda escolar na rede pública do estado de São Paulo, por meio de conluio entre cooperativas agrícolas e agentes públicos. A trama consistia em superfaturamento de contratos de fornecimento de alimentos e pagamento de propina a intermediários e autoridades para garantir a vitória em licitações. As investigações, deflagradas pelo Ministério Público em janeiro de 2016, revelaram desvios em contratos de merenda em dezenas de municípios paulistas, incluindo contratos vinculados à Secretaria Estadual de Educação. A partir da chamada Operação Alba Branca, diversos suspeitos foram identificados, entre eles Fernando Capez, então deputado estadual (PSDB) e presidente da Assembleia Legislativa de São Paulo (ALESP).
Em 2018, o Ministério Público ofereceu denúncia criminal contra Fernando Capez, acusando-o dos crimes de corrupção passiva e lavagem de dinheiro relacionados ao esquema da merenda escolar. Como autoridade à época dos fatos, Capez inicialmente teve foro por prerrogativa de função, mas o caso acabou chegando ao STF. A ação penal enfrentou dificuldades probatórias e, ao ser apreciada pela Segunda Turma do STF, os ministros decidiram pelo trancamento da ação penal contra Capez, em outras palavras, a ação criminal foi arquivada por falta de provas suficientes de autoria ou ilicitude comprovada nos autos. Essa decisão, em essência, reconheceu que não havia bases para responsabilizá-lo criminalmente, seja pela fragilidade das provas ou pela inexistência de fato típico, garantindo-lhe a absolvição na esfera penal.
Paralelamente à esfera criminal, os mesmos eventos motivaram uma ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra Capez e outros envolvidos. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) visa punir atos que atentem contra os princípios da administração pública e causem lesão ao erário, independentemente de configurarem crimes. Tradicionalmente, no ordenamento brasileiro vigorava o entendimento da independência das instâncias, previsto no art. 37, §4º da Constituição Federal e em outras normas, segundo o qual os processos nas esferas civil, penal e administrativa poderiam tramitar de forma autônoma. Isso implicava que, mesmo absolvido ou com processo arquivado na esfera penal, o agente poderia ser processado e punido na esfera de improbidade pelos mesmos fatos, salvo se houvesse reconhecimento expresso, na esfera criminal, da inexistência material do fato ou negativa de autoria. No caso da máfia da merenda, após o STF ter arquivado a ação penal, mantinha-se a possibilidade jurídica, em tese, de prosseguimento da ação de improbidade pela suposta lesão aos cofres públicos e violação de princípios administrativos.
Contudo, os advogados de defesa de Capez acionaram o STF por meio de uma Reclamação Constitucional (Rcl 41557/SP), alegando que a continuidade da ação de improbidade violaria a autoridade da decisão do próprio STF que o absolvera na esfera penal. Em julho de 2020, o Ministro Gilmar Mendes (relator) concedeu liminar determinando a suspensão da ação de improbidade em trâmite, por entender que havia plausibilidade na tese de violação ao princípio do ne bis in idem. Posteriormente, em 15/12/2020, a Segunda Turma do STF julgou o mérito da Reclamação 41557/SP e consolidou o entendimento de que, havendo identidade de partes, dos fatos investigados e natureza punitiva das sanções, uma decisão absolutória definitiva na esfera penal , seja por reconhecer a negativa de autoria, a inexistência do fato ou a ilicitude das provas, impede o prosseguimento da ação de improbidade administrativa correspondente, sob pena de dupla persecução pelo mesmo fato. Em termos práticos, o STF determinou o trancamento da ação de improbidade contra Capez, estabelecendo um precedente de que as garantias fundamentais do processo penal, como o non bis in idem, também se estendem à esfera cível sancionadora quando esta busca impor sanções de caráter punitivo análogas às penais.
Essa decisão representou uma mudança significativa na aplicação do princípio da independência das instâncias. Passou-se a adotar uma perspectiva de “independência mitigada”, reconhecendo que o Direito Administrativo Sancionador funciona como um subsistema do Direito Penal quando impõe sanções punitivas (como multas, perda de função pública, etc.), devendo, portanto, respeitar os limites e garantias do sistema penal . Assim, o caso da máfia da merenda tornou-se o marco jurisprudencial no qual o STF afirmou que “centros iguais de ilicitude não podem levar à dupla persecução e dupla punição”, em observância ao princípio do non bis in idem .
Em suma, na síntese fática, tem-se que: (i) um esquema de corrupção na merenda escolar deu ensejo a processos em múltiplas instâncias; (ii) o principal acusado, Fernando Capez, foi absolvido/trancado na esfera penal por falta de comprovação de autoria delitiva; (iii) discutiu-se a possibilidade de puni-lo via ação de improbidade; e (iv) o STF, ao julgar a Reclamação, definiu que a ação civil sancionadora não poderia prosseguir, sob pena de violação à garantia de não dupla punição. A partir dessa narrativa, delineia-se claramente o problema jurídico a ser enfrentado: como compatibilizar a independência das instâncias com a vedação do bis in idem, principalmente em casos de ilícitos que tocam simultaneamente a seara criminal e a administrativa/cível. É sobre esse problema que se debruçam as próximas seções, buscando Este relatório adota uma metodologia de pesquisa qualitativa, exploratória e dogmática, com base na análise doutrinária, jurisprudencial e normativa nacional e internacional, voltada à compreensão dos contornos jurídicos do princípio do ne bis in idem entre as esferas penal e administrativa sancionadora. A abordagem escolhida é dedutiva, partindo de marcos teóricos estruturantes do Direito Penal e do Direito Administrativo Sancionador, com ênfase na função garantista do processo penal e sua influência nos modelos administrativos de persecução. A técnica utilizada é bibliográfica e documental, com base em julgados paradigmáticos do Supremo Tribunal Federal, especialmente a Reclamação 41.557/SP , pareceres técnicos, artigos científicos e a tese de doutorado da jurista Claudia Barrilari, que discute os limites e interações entre as esferas sancionatórias.

A hipótese investigada parte do questionamento sobre a possibilidade de coexistência de duas sanções estatais autônomas – penal e administrativa – sobre o mesmo núcleo fático, sem violação ao princípio do ne bis in idem. Busca-se averiguar se há espaço para uma independência mitigada entre os sistemas sancionadores, desde que preservados critérios como autonomia dos bens jurídicos tutelados, finalidades distintas e a exigência de standards probatórios adequados a cada esfera. O objetivo geral da pesquisa é delimitar o campo dogmático e jurisprudencial dessa tensão, propondo critérios de compatibilização entre a eficiência estatal e a preservação de garantias fundamentais do imputado, sobretudo no âmbito da responsabilidade da pessoa jurídica. Como objetivo específico, pretende-se também examinar o impacto da persecução penal sobre os atos administrativos sancionadores e vice-versa, sobretudo quanto à formação da verdade material, presunção de inocência e coisa julgada, justificativas para o estudo e possíveis soluções.

JUSTIFICATIVA, RAZÕES E RELEVÂNCIA PARA ESCOLHA DO CASO

A escolha deste caso para estudo aprofundado se justifica por várias razões de ordem jurídica e social, que evidenciam sua relevância. Em primeiro lugar, a situação analisada reflete um conflito recorrente no sistema de justiça: a multiplicidade de instâncias punitivas atuando sobre um mesmo conjunto de fatos. No Brasil, é comum que um mesmo ato ilícito enseje diferentes consequências jurídicas, penais, administrativas e civis, cada qual em sua esfera de competência. Essa pluralidade pode levar a uma cumulação de sanções potencialmente excessiva ou injusta, caso não haja parâmetros claros para evitar a duplicidade. O princípio do ne bis in idem, embora tradicionalmente formulado no âmbito penal (impedindo que alguém seja processado ou punido duas vezes criminalmente pelo mesmo fato), ganha novos contornos e importância quando examinamos a interação entre o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador.
A relevância acadêmica e prática do tema, portanto, é inegável. Por um lado, temos o interesse público em punir e prevenir a corrupção e a improbidade administrativa, interesses consagrados na Constituição e em diversos diplomas legais. Por outro lado, existem os direitos e garantias fundamentais do indivíduo, igualmente protegidos constitucionalmente, dentre os quais se destaca a necessidade de segurança jurídica e justiça no devido processo legal. Punir um cidadão duas vezes pelo mesmo fato ofende não apenas a lógica jurídica, mas também a noção básica de justiça material. No caso estudado, o STF reconheceu a necessidade de estender garantias penais clássicas (como a presunção de inocência e o non bis in idem) à esfera cível de improbidade , em linha com uma tendência tanto doutrinária quanto internacional de se evitar dupla punição pelo mesmo núcleo de conduta.
A sobreposição de sanções penais e administrativas sobre o mesmo núcleo fático, sob pretexto de distintas naturezas jurídicas, configura afronta à lógica do Estado Democrático de Direito. A mera separação formal entre esferas sancionatórias não é suficiente para legitimar a duplicidade punitiva quando ausente a efetiva distinção entre os bens jurídicos tutelados, as finalidades da sanção e os regimes probatórios aplicáveis. O princípio do ne bis in idem, nesse contexto, não deve ser compreendido apenas como uma vedação técnico-processual, mas como expressão substancial de garantias fundamentais, apta a limitar o poder punitivo estatal e assegurar a racionalidade e a proporcionalidade da persecução sancionatória.
Do ponto de vista comparado e internacional, a discussão insere-se num contexto mais amplo de proteção dos direitos humanos. Tribunais estrangeiros e cortes internacionais de direitos humanos já vinham sinalizando limites à cumulatividade de sanções de naturezas distintas. No âmbito do Direito Europeu, por exemplo, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos, desde o caso Öztürk (1984), adota um conceito amplo de “matéria penal”, reconhecendo que sanções administrativas podem, pelo seu caráter punitivo, ser equiparadas a sanções penais para fins de aplicação de garantias como o ne bis in idem. Em outras palavras, consolidou-se na Europa o entendimento de que o Estado, ao exercer seu jus puniendi em diferentes frentes, continua limitado pelos mesmos princípios básicos de proteção ao indivíduo, entre os quais se inclui a vedação de duplicidade sancionatória. Essa perspectiva comparada reforça a importância e atualidade do tema no Brasil, indicando que nossa jurisprudência está se alinhando a parâmetros internacionais de direitos fundamentais.
Além do aspecto garantista, há que se destacar a modernização legislativa ocorrida recentemente no Brasil, o que torna o estudo do caso ainda mais oportuno. Em outubro de 2021, foi promulgada a Lei 14.230/2021, que reformou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92). Dentre as inovações trazidas, insere-se uma regra explícita acerca da vinculação entre as instâncias penal e cível: fica impedida a instauração ou continuidade de ação de improbidade se o agente público for absolvido em ação penal pelos mesmos fatos, com decisão absolutória confirmada por órgão colegiado. Em outras palavras, a absolvição penal passada em julgado passou a vincular a esfera de improbidade, impedindo nova persecução pelos fatos já julgados. Essa alteração legislativa nada mais é do que a positivação do entendimento que emergiu no caso aqui estudado uma confirmação pelo legislador de que a duplicidade de ações punitivas idênticas não deve prosperar. A reforma legal buscou, conforme justificativas apresentadas no Congresso, trazer maior segurança jurídica e coerência ao ordenamento, evitando decisões contraditórias entre juízes criminais e cíveis.
Entretanto, a mudança legislativa também gerou debate e controvérsias, o que realça a relevância do tema e deste caso para a comunidade jurídica. Alguns juristas e órgãos argumentam que tal vinculação excessiva entre as instâncias pode acarretar risco de impunidade. Por exemplo, se uma absolvição penal ocorreu por falta de provas suficientes para condenação (mas sem afirmar categoricamente a inexistência do fato), impedir a ação de improbidade poderia significar que condutas lesivas ao erário fiquem sem nenhuma resposta sancionatória. Essa preocupação foi manifestada em opiniões como a do Ministro Mauro Campbell Marques, do Superior Tribunal de Justiça, para quem a automática extensão dos efeitos da absolvição penal ao campo cível pode comprometer a tutela do patrimônio público em casos complexos de corrupção, nos quais a prova exigida para condenação criminal é mais rigorosa do que a necessária para responsabilização cível. Assim, a discussão doutrinária permanece ativa: de um lado, há quem veja a mudança como um avanço garantidor e de coerência sistêmica; de outro, quem alerte para possíveis retrocessos na eficácia do combate à corrupção.
Diante desse cenário, o estudo do caso “máfia da merenda” e da aplicação do ne bis in idem entre instâncias revela-se extremamente relevante. Ele permite compreender as razões de política jurídica subjacentes à mitigação da independência das instâncias , ou seja, por que, em certos contextos, a independência absoluta precisa ceder terreno à proteção de garantias individuais. Permite também analisar dados concretos: por exemplo, quantos casos de improbidade poderiam ser afetados pela nova orientação? (Sabe-se que milhares de ações de improbidade tramitavam no país quando a lei foi alterada, muitas relacionadas a fatos que também geraram processos criminais). Além disso, o caso serve de paradigma para reflexões sobre o desenho institucional ideal: como diferentes órgãos (Ministério Público, tribunais, advocacia pública) devem se comportar para conciliar o dever de punir ilícitos com o respeito a limites constitucionais?
Em suma, as razões para a escolha deste caso incluem: (1) Importância jurídica e social o caso lida com educação, corrupção e direitos fundamentais, temas de grande impacto; (2) Inovação jurisprudencial marca uma virada na interpretação do princípio non bis in idem no Brasil; (3) Atualidade conecta-se a reformas legislativas recentes e a debates em curso no STF e na comunidade jurídica; e (4) Aplicabilidade geral as lições aprendidas extrapolam o caso concreto e orientam a condução de inúmeros outros casos análogos, em que se buscam soluções para a cumulação de sanções penais e administrativas. Estudar e entender este caso contribui para o desenvolvimento de uma visão crítica e informada sobre os caminhos do nosso sistema punitivo e a proteção das garantias individuais, sendo, portanto, de grande relevância para profissionais e pesquisadores do Direito.

DIAGRAMA DOS ATORES

O diagrama sintetiza, de forma clara e objetiva, os desdobramentos jurídicos do caso conhecido como “Máfia da Merenda”, evidenciando a tensão entre a tradicional independência das instâncias e a garantia constitucional do ne bis in idem. A partir da absolvição penal de Fernando Capez por falta de provas, o prosseguimento da ação de improbidade administrativa suscitou a Reclamação Constitucional nº 41.557/SP, na qual o STF reconheceu que, havendo identidade de partes, de fatos e natureza punitiva da demanda, configura-se dupla persecução vedada pela Constituição. A decisão consolidou o entendimento de que o Direito Administrativo Sancionador, quando impõe sanções análogas às penais, deve observar as mesmas garantias do processo penal, marcando uma inflexão jurisprudencial em direção à independência mitigada das instâncias.

PROPOSITURA DE POSSÍVEIS ALTERNATIVAS PARA O CASO

Diante do problema identificado, o potencial conflito entre a independência das instâncias e o princípio do ne bis in idem, são possíveis diversas alternativas de solução ou encaminhamento, que buscam equilibrar a efetividade da punição de atos ilícitos com a proteção de garantias individuais. A seguir, propõem-se algumas dessas alternativas, que podem ser implementadas isolada ou conjuntamente:
1. Aprimoramento Hermenêutico e Sumulação do Entendimento pelo STF: Uma primeira alternativa é consolidar e expandir, no âmbito jurisprudencial, a solução adotada no presente caso, de forma a orientar todas as instâncias inferiores. O STF poderia editar uma Súmula Vinculante ou pelo menos uma súmula persuasiva nos tribunais superiores (STF/STJ) estabelecendo que “a absolvição criminal definitiva, por negativa de autoria, inexistência do fato ou ilicitude das provas, impede ação de improbidade baseada nos mesmos fatos, em respeito ao princípio non bis in idem*. Tal verbete sumular daria uniformidade ao entendimento e evitaria divergências entre juízes e tribunais sobre o tema, proporcionando segurança jurídica. Ademais, recomenda-se que os tribunais, ao aplicarem esse entendimento, aperfeiçoem a análise dos requisitos da identidade de fatos e pedido punitivo, garantindo que somente situações verdadeiramente redundantes sejam barradas. Essa alternativa hermenêutica não depende de nova legislação, mas sim de refinamento interpretativo: ela aproveita a estrutura normativa existente (Constituição e princípios gerais) e consolida o entendimento garantista via Poder Judiciário. A vantagem é a flexibilidade: os tribunais podem, caso a caso, modular situações excepcionais (por exemplo, se a absolvição penal ocorreu por insuficiência de prova, sem julgamento de mérito, avaliar se caberia alguma responsabilização residual). Em suma, essa alternativa propõe institucionalizar a independência mitigada por meio da jurisprudência consolidada, prevenindo violações ao ne bis in idem em casos futuros.
2. Implementação Efetiva da Reforma Legal e Eventual Aperfeiçoamento Legislativo: Como visto, o legislador já incorporou na Lei 8.429/92, através da reforma de 2021, dispositivo que impede a ação de improbidade nos casos de absolvição penal pelos mesmos fatos (confirmada por órgão colegiado). Uma alternativa fundamental é, portanto, dar fiel cumprimento a essa norma em todos os âmbitos. Isso envolve capacitar os atores jurídicos, juízes, membros do Ministério Público e advocacia pública, para aplicarem corretamente a regra. Por exemplo, o Ministério Público deve avaliar previamente, ao propor uma ação de improbidade, se já houve decisão penal absolutória colegiada sobre os fatos; em caso afirmativo, deve se abster de propor a nova ação ou promover sua desistência. Os juízes, por sua vez, devem indeferir a petição inicial da ação de improbidade ou julgá-la extinta sem resolução de mérito sempre que configurada a situação prevista em lei (absolvição penal prévia). Essa aplicação estrita da lei garantirá coerência entre as esferas e evitará desgastes processuais desnecessários. Ademais, monitorar a aplicação da nova lei e seus efeitos práticos permitirá identificar eventuais lacunas ou problemas. Caso a comunidade jurídica detecte situações não cobertas ou efeitos indesejados (como possíveis brechas para impunidade), o aperfeiçoamento legislativo pode ser considerado. Por exemplo, poder-se-ia discutir uma emenda à lei para esclarecer se a absolvição penal por falta de provas (art. 386, VII do CPP) deve ou não impedir a improbidade, atualmente a lei fala em absolvição criminal confirmada, sem distinguir a causa. Se necessário, o legislador poderia restringir a vinculação apenas às hipóteses de absolvição penal pela inexistência do fato ou negativa de autoria, deixando claro que outros casos (como insuficiência de provas ou extinção da punibilidade) poderiam não impedir a ação cível. Dessa forma, evitar-se-ia que uma absolvição meramente formal impeça a apuração cível de eventual falta funcional. Em síntese, essa alternativa foca na efetividade da norma recém editada e na disposição de aprimorá-la, equilibrando segurança jurídica e combate à corrupção.
3. Coordenação Interinstitucional e Política de Persecução Integrada: Outra linha de alternativa é abordar o problema na origem, por meio de uma melhor coordenação entre os órgãos de persecução penal e cível, de modo a evitar a duplicidade desnecessária de processos. Isso significa desenvolver uma política pública de persecução integrada de ilícitos que tenham reflexos penais e administrativos. Na prática, Ministério Público e Advocacia Pública (ou Procuradorias) poderiam estabelecer protocolos para, ao identificarem um mesmo núcleo de fatos ilícitos, definir conjuntamente a estratégia de ação mais adequada. Por exemplo, se determinado caso de corrupção tem provas frágeis para alcançar uma condenação criminal além da dúvida razoável, mas há elementos suficientes para imputação de improbidade (que tem padrão de prova distinto, probabilidade em vez de certeza além da dúvida razoável), os órgãos poderiam decidir focar na esfera cível, evitando gastar recursos em um processo criminal fadado ao insucesso e vice-versa. Essa coordenação respeitaria o princípio da oportunidade dentro da legalidade: não se trata de um barganha ou escolha arbitrária, mas de uma otimização do uso de ferramentas punitivas. Além disso, uma investigação única compartilhada poderia servir tanto à instrução penal quanto à cível, evitando retrabalho e contradições. Com a unificação (ainda que parcial) da investigação, assegura-se que ambas as ações partam do mesmo conjunto de fatos estabelecidos, reduzindo o risco de decisões conflitantes. Essa abordagem integrada inspira-se em modelos adotados em alguns países europeus, onde, em determinadas matérias (como crimes econômicos), há comunicação direta entre juízes criminais e órgãos administrativos para definição das esferas de atuação. No Brasil, isso poderia ser formalizado via convênios entre MP e AGU/Procuradorias ou mesmo por legislação que permitisse, por exemplo, ações conjuntas , um único processo que discutisse tanto a responsabilização criminal quanto a administrativa do agente, com divisão interna de fases ou de julgadores, mas trâmite coordenado. Embora complexa em termos procedimentais, essa alternativa promoveria uma visão holística do caso, garantindo ao final uma resposta única do Estado, que englobaria todos os aspectos (penal, cível, reparatório) sem duplicidade. Com isso, o ne bis in idem estaria naturalmente preservado, pois não haveria “bis”: o julgamento seria uno, embora capaz de aplicar múltiplas consequências legais de forma harmônica.
4. Medidas de Compensação e Evitação de Dupla Sanção em Caso de Condutas Mistas: Por fim, cabe mencionar uma alternativa complementar voltada a situações em que, por alguma razão, ainda ocorram dois processos paralelos (um penal e um de improbidade) sobre fatos conexos hipótese que pode se dar, por exemplo, se a ação penal e a cível iniciarem quase simultaneamente antes de haver decisão em qualquer delas, ou em casos não cobertos pela vinculação legal. Nesses cenários, propõe-se adotar mecanismos de compensação e diálogo entre as instâncias. Um exemplo seria a aplicação do conceito de “sanção global”: se, excepcionalmente, alguém viesse a receber punições em ambas as esferas, que as penas fossem calculadas de modo a não exceder, em conjunto, um patamar proporcional único. Essa ideia tem precedente em discussões do direito europeu da concorrência e em julgados da Corte Europeia de Direitos Humanos, onde múltiplas sanções administrativas e penais pelo mesmo fato tiveram de ser analisadas em conjunto para verificar se, somadas, violavam a proporcionalidade (oriundo do caso Grande Stevens na Itália, por exemplo). Trazendo ao nosso contexto, suponha-se que um agente público seja condenado criminalmente (com pena de prisão) e também condenado em improbidade (com perda da função, multa, etc.) pelo mesmo esquema. A diretriz de sanção global recomendaria que o juiz da improbidade, ao fixar as penas, levasse em conta a sanção penal já imposta, evitando sobreposição exagerada (por exemplo, podendo reduzir a multa civil em razão da pena criminal já cumprida, ou vice-versa). Embora o ideal seja evitar duas condenações desde o início, essa medida mitigadora pelo menos atenuaria os efeitos do bis in idem, alinhando-se ao princípio da proporcionalidade das penas em sentido amplo. Outra medida, menos drástica, seria instituir a priorização processual: determinar legalmente que, havendo investigações paralelas, uma delas (geralmente a penal) deva ser concluída primeiro, e seu resultado servirá de parâmetro à outra. Essa priorização já existe de certa forma no art. 935 do Código Civil, em relação ao civil e penal, e na lógica da ação civil ex delicto, mencionada inclusive pelo STF no voto vencedor. Assim, formalizar que a ação de improbidade fique suspensa aguardando o desfecho da ação penal nos casos em que os fatos são os mesmos, constituiria uma alternativa processual concreta, e caso a ação penal terminasse em condenação, a de improbidade poderia prosseguir apenas para avaliar sanções complementares (como ressarcimento), e se terminasse em absolvição por negativa de fato/autoria, a de improbidade seria extinta. Essa solução reforça a coerência entre instâncias e evita retrabalho desnecessário.
Em conclusão desta seção, as alternativas apresentadas variam desde medidas jurisprudenciais (súmulas e orientação interpretativa), passando por cumprimento e aperfeiçoamento legislativo (aplicação estrita da Lei 14.230/21 e eventuais ajustes), até políticas interinstitucionais de coordenação e medidas procedimentais de compensação. Todas convergem, porém, para o mesmo objetivo: prevenir o bis in idem, assegurando que nenhum indivíduo seja punido duas vezes pelo mesmo fato, ao mesmo tempo em que se mantém o compromisso de punir devidamente os atos de corrupção e improbidade, dentro dos limites legais. As alternativas aqui propostas mostram que é possível pensar em soluções criativas e eficazes, que não necessariamente enfraquecem o combate à corrupção ao contrário, podem fortalecê-lo, ao focalizar os esforços na instância mais adequada e garantir decisões mais sólidas e legítimas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo do caso “máfia da merenda” e da aplicação do princípio ne bis in idem na relação entre as esferas penal e administrativa permitiu extrair conclusões importantes acerca do sistema jurídico brasileiro e suas atuais tendências de evolução. Ao longo da pesquisa, percorrendo a narrativa fática e o embasamento teórico-jurídico, constatou-se que o ordenamento tem caminhado rumo a uma maior integração entre instâncias punitivas, de modo a evitar contradições e excessos. O caminho percorrido desde a descrição do esquema de corrupção na merenda, passando pela análise da decisão do STF que trancou a ação de improbidade, até a discussão de possíveis soluções – revelou que o problema inicialmente identificado (a duplicidade de sanções pelos mesmos fatos) foi enfrentado e mitigado por uma combinação de medidas jurisprudenciais e legislativas. Os objetivos traçados na Introdução foram atingidos: demonstrou-se a relevância do caso, entendeu-se porque o STF interveio para resguardar garantias individuais, e exploraram-se formas de harmonizar a independência das instâncias com a vedação do bis in idem.
As principais conclusões podem ser sintetizadas assim: (1) o ne bis in idem firmou-se, no Brasil, como um vetor interpretativo fundamental não apenas no direito penal estrito, mas também no direito administrativo sancionador, servindo de limite à atuação punitiva do Estado em diferentes frentes; (2) a tradicional independência absoluta entre esferas cível e penal cedeu espaço a uma independência mitigada, em que decisões penais influenciam diretamente a viabilidade de ações civis punitivas correlatas, sobretudo quando estas visam sanções de natureza semelhante às penais; (3) essa mudança busca assegurar maior coerência e justiça no sistema, evitando situações paradoxais em que alguém é considerado inocente para fins penais mas “culpado” na esfera de improbidade pelos mesmos fatos – situação que o cidadão comum não compreenderia e que abala a credibilidade das instituições; (4) a evolução jurisprudencial foi consagrada e reforçada pelo legislador em 2021, numa rara sinergia entre Poder Judiciário e Legislativo na construção de garantias, o que indica uma conscientização institucional sobre a importância do tema; (5) entretanto, a implementação dessa nova diretriz demanda cautela e equilíbrio, pois é preciso garantir que a proteção contra dupla punição não se converta em escudo para impunidade o sistema deve estar atento para calibrar situações limítrofes, como as absolvições penais por falta de provas ou prescrições, que exigem soluções diferenciadas.
Do ponto de vista acadêmico e profissional, este relatório executivo contribuiu para enriquecer o entendimento acerca da interação entre instâncias penais e administrativas. Ficou claro que a dicotomia entre eficácia no combate à corrupção e respeito a garantias individuais pode ser resolvida por meio de soluções criativas e princípios bem aplicados, sem que um valor anule o outro. A pesquisa proporcionou reflexões que são úteis não apenas para juristas que atuam com corrupção e improbidade, mas também para formuladores de políticas públicas e gestores, ao evidenciar a importância de se construir um arcabouço punitivo coerente e justo.
Como limitação do estudo, reconhece-se que o caso analisado focou numa circunstância específica (absolvição penal por negativa de autoria) e num tipo de ilícito específico (corrupção e improbidade). Há outras situações de múltipla incidência sancionatória por exemplo, sanções administrativas regulatórias aplicadas por agências somadas a sanções penais que merecem análise aprofundada, podendo apresentar desafios próprios na aplicação do non bis in idem. Sugere-se, assim, como pesquisas futuras, examinar o princípio em contextos diversos, incluindo no âmbito do Direito Administrativo não relacionado à improbidade (como em punições de órgãos de controle financeiro, ambiental, etc.) e em perspectiva comparada com outros países. Além disso, o desenvolvimento de critérios objetivos para definir quando duas sanções versam sobre o “mesmo fato” é um tema em aberto que carece de maior elaboração doutrinária e jurisprudencial.
Por fim, as soluções propostas, ainda que algumas tenham caráter idealista ou demandem mudanças culturais (como a persecução integrada), servem como pontos de partida para o contínuo aperfeiçoamento do sistema. O fechamento deste trabalho afirma que os objetivos fixados na introdução foram atingidos: compreendemos o caso, justificamos sua relevância e deduzimos lições e propostas concretas. Em conclusão, o caso da máfia da merenda exemplifica como o Direito é dinâmico na resposta a novos desafios aqui, garantindo que o entusiasmo punitivo no combate à corrupção não subverta os alicerces de um Estado de Direito, entre os quais avulta a garantia de que ninguém será punido duas vezes pelo mesmo fato.
REFERÊNCIAS
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SANTOS, Boaventura dos. Narrativas e emergências: notas sobre processos de conhecimento e transformação social. São Paulo: Cortez, 2021.
ANEXOS – REPOSITÓRIO DE DOCUMENTAÇÃO
APÊNDICE A – Diagrama esquemático dos atores do caso “Máfia da Merenda” (elaborado pelo autor, 2025).
ANEXO A – Cópia da decisão do STF na Reclamação 41.557/SP (inteiro teor do acórdão publicado em 10/03/2021).
ANEXO B – Artigo do Boletim IBCCRIM n. 334/2021: “A vedação do bis in idem na relação entre Direito Penal e Direito Administrativo Sancionador…” (Bruno T. Buonicore e Gilmar Mendes).
ANEXO C – Reportagem do portal JOTA: “STF tranca ação de improbidade contra Fernando Capez no caso da merenda” (15/12/2020).
ANEXO D – Trechos da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade) com alterações da Lei 14.230/2021 destacando o §4º do art. 21 (vedação de ação de improbidade em caso de absolvição penal colegiada).